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发布时间:2017-12-30电脑版

  浅论我国会计监管体制的创新

  摘要:在我国经济转轨的同时,虽然初步建立了会计监管体制,但并未实现对会计的有效监管。文章针对现行会计监管体制的局限性进行了一些创新性的探讨,希望对完善我国会计监管体制,提高会计信息质量有所裨益。

  关键词:会计;监管体制;创新

  随着市场经济的发展,我国会计监管体制出现了很多缺陷,如监管不力,效率不高等诸多问题。为保证会计信息质量,财政部应通过制度创新,建立适应我国经济发展的会计监管体制。要实现会计监管体制创新应通过对监管主体、监管内容、监管标准和监管责任的创新来实现。

  一、会计监管主体的创新

  (一)我国会计监管主体的现状分析

  从我国现状看,会计监管主体总体上坚持“政府监管-行业监管”的二元监管模式。就目前的监管模式而言,一方面表现出监管主体较多而造成监管的效率降低,甚至形成“监管真空”。各级政府的财政、审计、税收、工商行政管理等诸多执法监管部门从自己的职能出发,自成监管体系。这样不但未强化会计监管职能,形成相互配合的监管体系,反而使会计监管本身应有的权威性有所削弱,降低了监管效率。另一方面政府角色无处不在,行政干涉尤为严重。

  (二)会计监管主体的创新,重在创建监管主体

  1、创建三位一体化的会计监管模式。会计监管主体是会计监管活动的执行者,作为会计监管主体必须具备两个条件:监管者与被监管者没有什么依附关系和利益关系;具有法定的权威和强制力,可以对违法的被监管者实行强制制裁。从这两个条件可看出,政府作为会计监管主体,虽然具有与任何组织无法比拟的优势,但由于存在着复杂的人际关系和官僚主义,政府对会计监管也无法发挥出理想的效果。同时我国的行业自律组织规则不健全,也不可能像美国等发达的资本主义国家实行行业监管。因此要解决好官僚性与制度性的矛盾问题,可寻找能弥补政府监管和行业监管缺陷的市场组织,这种组织可由财政部和行业联合授权成立,并不存在垂直关系的独立“第三方”来充当,创建“政府监管-独立监管-行业监管”的三位一体化的会计监管模式。

  2、创建基于三位一体模式下的独立“第三方”。这种独立“第三方”与政府、行业自律组织有着很大的区别:组织行为的效力主要依靠公众信用和国家最高财政机关赋予的权力来支撑和维持;这种组织不是像市场主体追求利益的最大化,而是实现和维护社会的公共利益;由于该组织的资金主要依靠自己筹集或国家财政拨款等,在资金的来源上,切断了独立监管机构与资金提供者的直接联系,可以避免资金的提供者干预独立监管机构的正常运行。因此由权威独立性、目标公允性和经济独立性三者之间权衡成立的独立“第三方”,可以逐渐形成以独立监管为主,效率优先、兼顾公平为原则的监管模式。在形成“政府监管-独立监管-行业监管”的三位一体化监管模式后,以财政部为代表的政府组织应适当放权,制定好职业技术规则,同时政府利用强制性和权威性优势对独立“第三方”和行业监管组织实行“再监管”;独立“第三方”可利用其权威性直接对注册会计师和企事业单位会计的执业进行监管和审查,促使他们提高会计信息质量;以注册会计师协会为主的行业监管组织,制定具体的职业规则以弥补官方规定的不足并对注册会计师的执业认定,监管独立监管以外的活动。同时我们应该看到这三种监管力量并非相互独立,以独立监管为主也不是独霸监管,而是相互配合,相互补充,相互监管的。比如:政府可以对于独立监管“第三方”的监管结果进行再监管和再审查和接受独立“第三方”无法完成的特殊监管任务,从而提高行业的监管效率。

  二、会计监管内容的创新

  (一)我国现行会计监管内容的分析

  会计监管内容是指在会计监管活动中,监管主体对监管客体实施监管活动的范围。目前我国的会计监管内容不仅包括监管单位会计的会计行为,还包括监管从事会计工作的相关人员。即从会计凭证、账薄等会计资料的生成到会计报表的形成这一过程,也包括在这个过程中处理会计资料的会计方法和会计政策等都纳入监管范围之内。这样虽然在一定程度上有利于提高会计信息质量,但我们应充分地看到,过分强调对会计活动过程的监管会使得监管的成本过高,更为重要的是这种会计监管内容的着力点分散,监管不到重点,形成“高成本-低效率”的模式。

  (二)会计监管内容的创新,重在监管关键环节

  对企事业单位会计的监管范围应该把着力点放在以财务会计报表为载体的会计信息上,重点监管特殊经济业务的处理和各企业内部会计制度,对容易造假的关键环节进行全程监控,对国有企业及对社会公众利益有重要影响的单位直接监管。比如:在明确所有权和使用权的界限的基础上,进一步明确对资产所有者的监管,明确界定各部门的检查权限,确定各部门的检查重点,落实好对会计事务所的再监督和再管理,以高效率和低成本为原则,实现监管工作的高效率。同时审计报告是注册会计师审计的最终产品,审计意见是审计报告的核心,其正确与否决定着审计报告的质量。所以对注册会计师的监管以提高审计报告的质量为目的,着重监管审计报告。同时在保持和提高注册会计师的专业能力方面,会计监管主体也应着重监管资格认定、考试准入、后续教育等关系到注册会计师执业能力的关键环节。

  三、会计监管标准的创新

  (一)我国现行会计监管标准的分析

  会计监管体制的标准就是实现会计监管的“尺子”以及实现监管的手段,目前我国的会计监管标准主要包括《会计法》、《企业会计准则》、《小企业会计制度》、《注册会计师法》等。从总体上看,通过这些会计监管标准的监管是有效的,但也存在一些问题:有的会计法律法规对会计监管的规定较为笼统,对经济业务活动只有定性的要求,缺乏定量要求,缺乏可操性。我国至今未出台一部有关会计方面的民事责任赔偿法,迄今为止,监管部门很少把会计信息的制造者、管理者和监督者纳入刑事责任的范畴之内,民事赔偿更是微乎其微。

  (二)会计监管标准的创新,重在健全监管法规

  我国现有的会计监管法律突出表现为偏重对违法违规者行政、刑事责任的追究,忽视对遭受损害的投资者的民事赔偿,上市公司、会计师事务所造假的成本很低。这在一定程度上助长了违法、违规者的侥幸心理。因此立法机关要创建一个有效监管的法治环境,以形成一套多层次、多方位的会计监管标准体系。会计监管标准创新有:

  1、立法方面尽快明确地把会计信息的制造者,管理者,监督者都纳入法律法规的范围之内,尽快出台《会计法》实施细则,提高《会计法》的可操作性,加大对违法违规行为的处罚力度,对违规机构和人员依法追究民事责任和刑事责任,支持受害投资者向相关责任人提出民事诉讼并要求赔偿。同时由于我国经济发展不平衡,地域性差异较大,各级地方人大和政府可以根据当地的实际情况,及时制定具有适应自己特色的《会计法》实施细则和相应的会计行政规范。

  2、随着市场经济向法制化方向发展,法院无疑将成为有关会计案件的裁判机构,所以积极推进司法介入,建立财税专业法庭。并且可以由注册会计师协会成立专家鉴定委员会,该机构出具的鉴定报告应同法医鉴定等司法鉴定报告一样,成为法庭的有力证据,同专业法庭一起裁决有关会计案件,这也是提高会计信息质量的需要。

  四、会计监管责任创新

  (一)我国现行会计监管责任的分析

  会计监管责任主要包括对监管主体和监管客体的责任约束。从当前我国有关法律法规上看,对于作为监管主体的政府缺乏有效的责任约束,而是更多的强调对监管客体的责任约束,甚至有些经济法规对监管客体的约束也相对模糊,如:《会计法》第四条规定:“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性和完整性负责。”单位负责人,是指法定代表人或指直接负责单位日常经营活动的单位负责人。在实际操作中,一旦会计信息失真,首先追究的往往是会计人员的责任,这种定位对会计人员来说,显然是不公正的,是会计职责不对称的表现。并且国家给予政府行业法律法规及政策的制定权,却没有明确政府制定低效或者无效法规时应该承担的责任,显然政府的权力和责任不对等。

  (二)会计监管责任创新,做到权责对称

  从理论上、法律上重新界定有关会计责任,从法律上明确会计信息质量的第一负责人是对本单位工作全面负责的高层管理者,这样从法律上防止了“角色易位”。会计责任必须坚持权责一致和权责对等原则,做到会计资料谁认定谁负责,实行会计责任逐级转移的办法。即会计报表一旦被上级部门或有关负责人认可或审批,认可的部门或个人就必须要对该报表的合法性和真实性负责,下级部门和个人可不承担负责。同时建立必要的会计监管责任追究制度,进一步划分刑事责任和行政责任的具体界限,以保证监管权责对称。在现实中,高层管理人员权限过大,与会计人员责任不对称,甚至有关负责人对自己的责任认识不够深刻,认为会计信息质量只是会计人员的问题,而又出于种种目的,指使会计造假。所以建立必要的会计监管责任追究制度,进一步划分刑事责任和行政责任的具体界限,以保证监管权责对称。

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